Budżet zadaniowy w oświacie

Kopańska, Agnieszka

Budżet zadaniowy w oświacie

Abstract

Budżet to podstawowe narzędzie zarządzania finansami publicznymi. Jego forma – a więc to jak poszczególne wydatki i dochody są w nim zapisywane stanowi jeden z najważniejszych czynników wpływających na efektywność publicznych podmiotów. W ostatnich dziesięcioleciach, coraz częściej postuluje się odejście od klasycznej formy budżetu i poszukuje się takich które tę efektywność będą wyraźnie poprawiać. W niniejszym opracowaniu analizie poddane są możliwości i ograniczenia zastosowania budżetu zadań oraz celów i efektów w odniesieniu do oświaty. W Polsce, dla omawianych from budżetu przyjmuje się potocznie jedno określenie – budżet zadaniowy. Jest to mylące, gdyż pomimo tego że w obydwu formach następuje przypisanie wydatków do zadań publicznych, a nie paragrafów klasyfikacji budżetowej, a również stosuje się mierniki wykonania zadań, to dokonywana w nich ocena efektywności jest różna. W przypadku budżetu zadań, określany jest cel działania podmiotu publicznego, a następnie zadania i działania służące jego realizacji. Jednak podstawą pomiaru efektywności pozostaje produkt- a więc bezpośredni wynik i nakłady z nim związane. Natomiast w budżecie celów i efektów, przyjmuje się, że ów produkt jest tylko środkiem osiągnięcia celu- a więc rezultatu publicznych działań. Pomiar efektywności jest zatem pełniejszy, gdyż pokazuje jakie były wykorzystane nakłady dla osiągnięcia celu. Szczegółowy opis budżetów zadań oraz celów i efektów wraz z odniesieniami do zadań oświatowych został zaprezentowany w pierwszej części opracowania. Teoretyczne modele, które stanowiły zachętę dla zastosowania tych form budżetu, a szczególnie budżetu celów i efektów, w kolejnej części zostały zestawione z praktycznymi problemami. Jak pokazano, trudną kwestią w zadaniach oświatowych jest zbudowanie właściwych mierników rezultatów. Przy czym problemy te można podzielić na obiektywne- wynikające z specyfiki oświaty jak i subiektywne- związane z polityczną wolą ustanowienia i stosowania tych mierników oraz kulturą organizacji administracji publicznej. Wskazano również, że owe problemy sprawiają, że częstszą formą budżetu w oświacie jest budżet zadań niż celów i efektów. Podobna konkluzja wynika z przeglądu polskiej praktyki zastosowania budżetu zadań oraz celów i efektów, czemu jest poświęcona kolejna część opracowania. Rozmowy z przedstawicielami gmin i miast oraz ankieta przeprowadzona na reprezentatywnej próbie polskich gmin pokazały, że stosowany w niemal połowie samorządów inny niż klasyczny budżet to właśnie budżet zadań. Samorządy nie chcą mierzyć rezultatów działań edukacyjnych. Barierą, jaką często się tu przywołuje jest mała elastyczność wydatków oświatowych. Czy jest to obiektywna przeszkoda czy raczej subiektywne usprawiedliwienie- trudno w tym miejscu wyrokować. Na pewno podstawą dla szerszego zastosowania budżetu celów i efektów w oświacie jest dobre rozpoznanie możliwości kształtowania celów edukacyjnych przez samorządowców. Doświadczenia międzynarodowe w stosowaniu budżetów zadaniowych w samorządach lokalnych, można podsumować w następujących wskazaniach 1) Budowanie zarządzania opartego o miary rezultatów, to proces trudny i wielowątkowy, ale przede wszystkim lokalny. 2) Miary są niezbędnym elementem budżetu zadań oraz celów i efektów i nie można mówić o tych budżetach jeśli ich wprowadzenie nie jest poprzedzone opracowaniem właściwych wskaźników, odpowiadających lokalnej specyfice. 3) Nowa forma budżetu to za mało aby dokonały się zmiany w zarządzaniu środkami publicznymi, musi być to powiązane z nowym budżetowaniem. W szczególności ważne jest ustalenia celów i ocenianie efektów pracy zarządzających w oparciu o wskaźniki. Jednak ze względu na złożoność i przesunięcie w czasie rezultatów, powinny być w tej ocenie wykorzystywane wskaźniki produktu. 4) Uzyskanie pozytywnych efektów związanych z wprowadzeniem nowej formy budżetu (i budżetowania) jest kosztowne i wymaga czasu. Ten czas jest potrzebny nie tylko po to aby zobaczyć rezultaty ale również czasu wymaga zmiana kultury organizacji (urzędu), w tym szczególnie odejście od jedynie formalistycznego rozumienia pracy administracji publicznej. Dziś w Polsce budżet w układzie zadań, z wskazaniami co do mierzenia rezultatów funkcjonuje na poziomie państwa. I tak na przykład są stworzone mierniki rezultatu dla Funkcji 3 państwa - Edukacja, wychowanie i opieka. Próba ich wyliczenia nie tylko dla poziomu kraju ale również poszczególnych samorządów, pozwoliłaby zobaczyć jakie jest zróżnicowanie w kraju, a dzięki temu na bardziej świadomą politykę oświatową państwa. Dziś największa część wydatków z budżetu na edukację- subwencja oświatowa, nie ma ani wyznaczonego celu ani mierników oceniających efektywność ich wykorzystania. Jednak wprowadzenie takich miar nie może być traktowane jako wdrożenie budżetu zadaniowego do samorządów. To, jak powiedziano musi być proces lokalny. Być może z czasem poszczególne samorządy zaczną wykorzystywać te informacje również na potrzeby zarządzania swoimi finansami- a w tym dla zbudowania własnych budżetów zadaniowych. Prawne wprowadzenie budżetu zadaniowego należy uznać za niezasadne. Doprowadzi to raczej do dalszego sformalizowania działań samorządów niż do poprawy efektywności. Lepszym rozwiązaniem jest polityka prezentacji dobrych praktyk i szkoleń pokazujących jakie zalety płyną z tych nowych form budżetu oraz w jaki sposób należy takie budżety wprowadzać. Przy czym na początku w samorządach, szczególnie w odniesieniu do oświaty powinien być stosowany budżet zadań- gdzie mierzy się efektywność w stosunku do bezpośrednich produktów, a nie rezultatów. Jest to prostsze i co najważniesze znane już samorządom narzędzie. Również historia zmian form budżetu na zachodzie pokazuje, że jest to dobry punkt wyjścia.