Partnerstwa terytorialne na obszarach wiejskich w Polsce w latach 1994-2006

Abstract

W niniejszej monografii przedstawiono wyniki badań partnerstw (grup partnerskich) działających na obszarach wiejskich w Polsce, według stanu w roku 2006. W ujęciu teoretycznym odniesiono się głównie do teorii wymiany (w tym teorii wyboru racjonalnego), rozwijanej m.in. w naukach społecznych i ekonomicznych. Przedmiotem badań były lokalne, sformalizowane koalicje na rzecz rozwoju lokalnego, wzorujące się na lokalnych grupach działania funkcjonujących w Europie Zachodniej w ramach Inicjatyw Wspólnotowych LEADER. W nawiązaniu do literatury zaproponowano używanie w odniesieniu do tych organizacji terminu „partnerstwo terytorialne”, oznaczającego sformalizowaną inicjatywę współpracy międzysektorowej na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego określonego subregionu, opartą na idei rozwoju endogenicznego. W rozwoju partnerstw terytorialnych w Polsce wyróżniono 3 główne okresy: -lata 1994–1998 – w 1994 r. odnotowano powstanie pierwszej ponadgminnej inicjatywy międzysektorowej, jednak generalnie nie następowało spontaniczne powstawanie trójsektorowych organizacji na rzecz rozwoju lokalnego, a dodatkowo nie było systemowego wsparcia tego typu współpracy. Ewentualna współpraca mogła czasem odbywać się w ramach stowarzyszeń. - lata 1999–2004 – w tym okresie partnerstwa inicjowane były głównie w ramach programów pilotażowych finansowanych ze środków zagranicznych, redystrybuowanych najczęściej przez duże organizacje pozarządowe. Grupy partnerskie wzorowały się na doświadczeniach z Europy Zachodniej i USA. Brak było ogólnopolskich programów rządowych wspierających tego typu organizacje. W tworzeniu partnerstw w tym okresie główną rolę odgrywały lokalne i regionalne organizacje pozarządowe. Realizowane projekty nie miały dużego znaczenia ekonomicznego, ale były istotne do budowy zaufania pomiędzy zaangażowanymi, lokalnymi podmiotami i propagowania idei współpracy międzysektorowej. Do połowy 2004 r. powstało około 20 inicjatyw typu „partnerstwo terytorialne”, ale co najmniej kilkadziesiąt kolejnych było na etapie formowania. - lata 2005–2006 – w tym okresie partnerstwa powstawały powszechnie w ramach Programu Pilotażowego LEADER (PPL+), którego reguły decydowały w wysokim stopniu o formie prawnej i organizacyjnej partnerstw. Dzięki programowi większość partnerstw w Polsce przygotowała strategie działania i w latach 2007–2008 zrealizowała projekty nieinwestycyjne. W procesie formowania partnerstw w tym okresie dominującą rolę miały władze lokalne. W końcu 2006 r. istniało już ponad 200 tego typu organizacji, przy czym ich obszar powiązany był najczęściej z krainami przyrodniczymi. W badanych koalicjach najaktywniejsze były samorządy gminne i organizacje pozarządowe. Większość partnerstw przygotowała strategię rozwoju, ale konkretne projekty finansowane z innych źródeł niż PPL+ zrealizowało do 2006 r. tylko kilkanaście najstarszych organizacji, najczęściej w kategorii promocji i rozwoju drobnej infrastruktury turystycznej. Za główne trudności w rozwoju partnerstw uznano problemy finansowe i prawne. Większość partnerstw dopiero rozpoczynała działalność i z kilkoma pozytywnymi wyjątkami obiektywnie nie osiągnęła do 2006 r. znaczących efektów ani w lokalnym rozwoju gospodarczym, ani w rzeczywistej aktywizacji społeczności lokalnych. Odnotowano nawet przypadki wykluczania przez władze gminne projektów proponowanych przez mieszkańców lub tendencje do przejmowania przez nie kontroli nad środkami z PPL+. W trzech badanych studiach przypadku (partnerstwa: Doliny Środkowej Odry, Doliny Pilicy i Doliny Strugu) wiedza mieszkańców o nawet najdłużej funkcjonujących partnerstwach była znikoma. Wystąpiły trudności w realizacji głównych idei deklarowanych w koncepcji współpracy międzysektorowej. Część z nich wynikała z administracyjnych ograniczeń polskiego Programu Pilotażowego LEADER (np. narzucenie formy prawnej, wykluczenie nawet małych miast, wykluczenie jakichkolwiek projektów inwestycyjnych w tym programie), a część ze zjawisk opisywanych już w literaturze dotyczącej problemów z kształtowaniem społeczeństwa obywatelskiego (np. upolitycznienie władz, konflikty lub niechęć władz do organizacji pozarządowych, brak tradycji współpracy, skłonności do dominacji liderów partnerstw, mała aktywność społeczna). Formalna analiza sieciowa wykazała jednak, że w 3 badanych studiach przypadku partnerstwa miały duże znaczenie w tworzeniu niehierarchicznych powiązań międzysektorowych (typu koordynacja i kooperacja), co stanowiło ważny czynnik sprzyjający tworzeniu kapitału społecznego na obszarach wiejskich. Partnerstwa angażowały się w promocję turystyczną oraz tworzenie tzw. produktu lokalnego, co może w przyszłości pomóc w pozyskiwaniu dodatkowych dochodów przez mieszkańców wsi. Jednak udział sektora prywatnego, a także przedstawicieli gospodarstw rolnych był najczęściej niski, co było słabością tworzonych organizacji. W badanych studiach przypadku stwierdzono różnice pomiędzy partnerstwami, które można tłumaczyć regionalnym zróżnicowaniem społeczno-kulturowym. W wyniku analiz przedstawiono wnioski autorów co do konieczności podjęcia dodatkowych działań, które m.in. chroniłyby przed dominacją władz lokalnych w partnerstwach, zwiększały partycypację społeczną poprzez zaangażowanie sektora pozarządowego i prywatnego, wzmacniały lokalne organizacje pozarządowe na obszarach wiejskich. Wyniki badań uzasadniają także konieczność podjęcia dalszych porównawczych badań regionalnych bazujących na analizie relacji pomiędzy lokalnymi podmiotami zaangażowanymi we współpracę.