Wytyczne w sprawie nakładania administracyjnych kar pieniężnych (na przykładzie wytycznych wydawanych przez Prezesa UOKiK)

Abstract

Problematyka nakładania sankcji administracyjnych, a w szczególności administracyjnych kar pieniężnych, przyciąga coraz więcej uwagi ze strony nauki, jak i praktyki prawa. Wynika to z pogłębionej refleksji jaka się rozpoczęła w ostatnim okresie nad istotą odpowiedzialności administracyjnej. Refleksja ta jest wynikiem konfrontacji tradycyjnej konstrukcji odpowiedzialności administracyjnej z coraz bardziej ekstensywną interpretacją Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (w szczególności art. 6) wskazującej na potrzebę istotnej zmiany podstaw i sposobu sankcjonowania deliktów administracyjnoprawnych i traktowania, przynajmniej niektórych z nich, ich jak spraw karnych. Dodatkowym impulsem zmian są wskazówki wynikające z międzynarodowych standardów dotyczących sankcji administracyjnych . Jednym z istotnych elementów toczącej się debaty jest postulat odejścia od odpowiedzialności obiektywnej oraz zwiększenia elastyczności nakładania sankcji administracyjnych, a także zwiększenia pewności prawnej adresatów administracyjnych kar pieniężnych. Zauważalne jest bowiem osłabienie funkcji gwarancyjnej prawa administracyjnego czego widomym wyrazem są wystąpienia Rzecznika Prawa Obywatelskich . Przedmiotem prezentowanego artykułu będzie wskazanie na ile rozwiązaniem części ze zidentyfikowanych problemów związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych może być wydawanie urzędowych wyjaśnień przepisów prawa odnoszących się do nakładania i miarkowania administracyjnych kar pieniężnych. Zagadnienie urzędowych wyjaśnień przepisów prawa stanowi równie istotny przedmiot naukowej refleksji, który w ostatnim okresie zyskuje zainteresowanie nauki i praktyki prawa. Można wręcz wskazać, że wytyczne wydawane przez organy administracji publicznej w ostatnim czasie przeżywają swój renesans. Po traumie tzw. Polski Ludowej, kiedy wytyczne zostały odrzucone jako jeden z najgroźniejszych przejawów zwyrodnienia polskiego prawa administracyjnego, za sprawą UE uzyskały paradoksalnie nową legitymizację. Wraz z przyjęciem acquis communitaire polska administracji została skonfrontowana z olbrzymią ilości aktów prawa miękkiego wydawanych przez administrację unijną. Co więcej, nawet polskie akty normatywne zaczęły rozpoznawać i odwoływać się do wytycznych wydawanych przez administrację unijną . W tej sytuacji polska administracja działając w nowym otoczeniu regulacyjnym i prawnym rozpoczęła proces imitacji tych działań. To co istotne, to jednak brak zasadniczej regulacji wytycznych w prawie polskim, poza nielicznymi wyjątkami , co powoduje, że same w sobie akty urzędowej wykładni przepisów prawa należą do bardziej złożonych i kontrowersyjnych form aktywności polskich organów administracji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę powstaje interesujący problem, czy z pomocą tak niejednoznacznie ocenianej i uregulowanej instytucji jak wytyczne, można w pozytywny sposób wpłynąć na praktykę nakładania i miarkowania administracyjnych kar pieniężnych. Praktyka administracyjna zdaje się nie mieć w tym względzie wątpliwości. Wzorem administracji unijnej również polskie organy administracji publicznej zaczęły używać tego instrumentu prawnego, aby wpływać na stosowanie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych. To nieuchronnie prowadzi do kolejnego zagadnienia, na ile wydawanie wytycznych w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych będzie stanowiło remedium na zidentyfikowane problemy z na nowo kształtującą się (przede wszystkim w orzecznictwie ) konstrukcją odpowiedzialności administracyjnej w prawie polskim, a na ile będą nowym problemem na tym polu. Jako podstawę do analizy wzięto dorobek publikacyjny Prezesa UOKiK w zakresie wydawania wytycznych dotyczących stosowania administracyjnych kar. Wybór ten nie jest przypadkowy, jako że polski organ antymonopolowy jest niezwykle aktywny na tym polu i ma szerokie doświadczenie w zakresie wydania i stosowania wytycznych. Z tego też względu materiał empiryczny będzie dawał możliwość wysunięcia pewnych generalnych wniosków.